分類處理，讓解決訴求的法定途徑更加清晰

　　記者：《規(guī)則》較近年來的相關(guān)文件有何不同，分類處理信訪訴求對群眾帶來哪些影響?

　　張恩璽：從總體上看，《規(guī)則》和國家信訪局出臺的其他規(guī)范性文件都是推動信訪工作制度改革和加強信訪法治化建設(shè)的重要舉措，都是對《信訪條例》相關(guān)規(guī)定的進一步細化和明確，都是為了進一步提高信訪工作規(guī)范化、法治化水平。實行依法分類處理后，解決訴求的責(zé)任主體更加明確、法定途徑更加清晰，群眾對照各部門公布的分類處理清單，就可找到解決訴求的責(zé)任部門和途徑，可以更加方便快捷的反映訴求；行政機關(guān)進一步明確了工作職責(zé)，理順了信訪途徑與其他法定途徑的關(guān)系，完善了工作機制和程序，提升了依法行政的能力和水平，可以更加及時準(zhǔn)確地依法解決群眾訴求；從長遠來看，也有助于培育整個社會的法治思維，形成群眾按照法律規(guī)定的途徑和程序反映訴求、維護自身合法權(quán)益的導(dǎo)向。

　　記者：《規(guī)則》的適用范圍是什么？

　　張恩璽：《規(guī)則》第二條規(guī)定，本規(guī)則適用于各級行政機關(guān)對信訪訴求的分類處理，但已經(jīng)、正在或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決的除外，貫徹了訴訪分離的要求。同時，針對實踐中對“依法應(yīng)當(dāng)”通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決的事項把握不準(zhǔn)的問題，采用列舉+兜底的方式列明了刑事立案處理事項、不服行政復(fù)議決定事項、達成有效仲裁協(xié)議事項以及其他等四種“依法應(yīng)當(dāng)”的情形。

　　對于“可以”通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決的情形，《規(guī)則》并沒有排除在適用范圍之外，主要考慮“可以”的情形在未經(jīng)審查前，能否真正進入訴訟、仲裁、行政復(fù)議途徑尚不明確。有些訴求既可以通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決，也可以通過行政程序解決。只有先將“可以”的情形納入《規(guī)則》適用范圍，登記甄別后，再根據(jù)情況進行處理。這樣更有利于準(zhǔn)確甄別，減少誤判，有利于解決群眾合理訴求。

　　記者：依法分類處理的程序又是怎么樣的？

　　張恩璽：對屬于職責(zé)范圍內(nèi)的訴求，有權(quán)處理機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴求的具體情況，按照三類程序處理：第一類為依法履職程序。對屬于申請行政機關(guān)查處違法行為、履行保護人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法履行或者答復(fù)。第二類為其他法定程序。對屬于《信訪條例》以外的其他法律、法規(guī)或者規(guī)章的調(diào)整范圍，能夠適用其他法律、法規(guī)、規(guī)章或者合法有效的規(guī)范性文件設(shè)定程序處理的，應(yīng)當(dāng)適用相應(yīng)規(guī)定和程序處理。第三類為信訪程序。對不屬于以上情形的，適用《信訪條例》規(guī)定的程序處理。

　　拿“信訪程序”當(dāng)“依法履職”不可取

　　記者：《規(guī)則》中對“申請行政機關(guān)查處違法行為、履行保護人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)”的訴求，為什么要強調(diào)有權(quán)處理機關(guān)必須履職？

　　張恩璽：在工作實踐中，一些負有法定職責(zé)的行政機關(guān)對信訪人舉報違法行為要求查處的訴求，往往以沒有具體履職程序為由，用信訪程序代替做出信訪答復(fù)，出現(xiàn)了被法院判決沒有依法履職而敗訴的案例。做出這樣規(guī)定，既能促使行政機關(guān)依法履職，又實現(xiàn)了與《行政訴訟法》的有效銜接，能減少行政機關(guān)被訴、敗訴的法律風(fēng)險。

　　記者：實行分類處理后如何督辦？

　　張恩璽：《規(guī)則》規(guī)定了專門信訪工作機構(gòu)可以督辦的六種情形：(一)應(yīng)受理而未受理的；(二)應(yīng)適用信訪程序以外其他法定途徑辦理而未適用的；(三)未按規(guī)定的期限處理的；(四)未及時在國家信訪信息系統(tǒng)中錄入相關(guān)信息和材料的；(五)未按規(guī)定反饋交辦事項相關(guān)情況的；(六)其他需要督辦的情形。

　　厘清責(zé)任避免“踢皮球”

　　記者：實行依法分類處理后，如何避免出現(xiàn)信訪事項在多個部門之間故意拖延扯皮？如果轉(zhuǎn)送、交辦有權(quán)處理機關(guān)無正當(dāng)理由拒不接受，或者幾個部門之間因由誰處理引發(fā)爭議，如何解決？有無強制措施或懲罰手段？

　　張恩璽：《規(guī)則》是按照職責(zé)權(quán)限來確定信訪事項的有權(quán)處理機關(guān)。按照《規(guī)則》規(guī)定，信訪工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對信訪訴求進行登記甄別，負責(zé)轉(zhuǎn)送至有權(quán)處理機關(guān)。行政機關(guān)收到轉(zhuǎn)送的或信訪人直接提出的訴求應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)范圍進行甄別是否是有權(quán)處理機關(guān)，并依法分類處理。是否受理、擬采用何種途徑受理以及法律依據(jù)都要明確告知信訪人。

　　對于可能出現(xiàn)的受理爭議問題，《規(guī)則》規(guī)定，如果有關(guān)行政機關(guān)認為轉(zhuǎn)送的訴求不屬于職責(zé)范圍，可以向轉(zhuǎn)送機關(guān)提出異議，但要詳細說明理由。對涉及多個行政機關(guān)或者涉及多個法定程序的重大、疑難、復(fù)雜訴求，專門信訪工作機構(gòu)可以組織有關(guān)行政機關(guān)協(xié)商合議，提出解決問題的方案和工作分工，無法達成一致意見時，由專門信訪工作機構(gòu)會同法制工作機構(gòu)提出方案、分工后，報請本級人民政府決定。這些工作環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，都有明確的要求，有效避免了訴求在多個部門之間“踢皮球”或故意拖延扯皮問題。

　　對于有關(guān)行政機關(guān)及其工作人員違反依法分類處理工作規(guī)定，拖延扯皮，造成嚴重后果的，《規(guī)則》第十七條第二款規(guī)定，專門信訪工作機構(gòu)可以根據(jù)職責(zé)權(quán)限提出追責(zé)建議。具體追責(zé)情形和處理措施在中辦、國辦印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實施辦法》以及《信訪條例》等法規(guī)文件中已有明確規(guī)定，可以依情形作出相應(yīng)處理。

　　做好信訪與司法銜接，確保群眾訴求不落入“真空”地帶

　　記者：可以通過訴訟解決的信訪訴求，行政機關(guān)是否一概不予受理？依法分類處理中如果出現(xiàn)把矛盾向司法機關(guān)一推了之的情況怎么辦？如何完善信訪與司法之間的銜接，使信訪群眾不會在過程中掉入真空地帶？

　　張恩璽：對于屬于行政機關(guān)職責(zé)范圍，同時也可以通過訴訟解決的信訪訴求，行政機關(guān)不能一概不予受理。行政機關(guān)對信訪訴求是否受理，判斷標(biāo)準(zhǔn)是其是否具有相應(yīng)法定職責(zé)。《規(guī)則》第六條第二款規(guī)定，對信訪人提出的訴求，同時可以通過訴訟解決的，行政機關(guān)在受理前可以告知訴訟權(quán)利及法定時效，引導(dǎo)其向人民法院提起訴訟，但不得以信訪人享有訴訟權(quán)利為由免除履行自身法定職責(zé)的義務(wù)。按照這一規(guī)定，對于可以通過訴訟解決，也可以通過行政程序解決的問題，選擇何種途徑，當(dāng)事人具有選擇權(quán)。即使信訪人提出的訴求是可以通過訴訟解決的，只要屬于行政機關(guān)的法定職責(zé)范圍，信訪人找到行政機關(guān)，行政機關(guān)就要依法履行職責(zé)。比如，信訪人因鄰居建筑物影響其采光，認為不符合日照采光要求，屬于違規(guī)高層建筑，要求有關(guān)機關(guān)查處。行政機關(guān)在受理前可以引導(dǎo)信訪人向人民法院提起民事訴訟，但如果查處違規(guī)建筑屬于該機關(guān)的法定職責(zé)，就不能以此為由不予受理、不履行相應(yīng)職責(zé)。

　　一旦出現(xiàn)行政機關(guān)不履職的情況，信訪人可以依據(jù)《行政訴訟法》向人民法院提起訴訟；同時，專門信訪工作機構(gòu)也可以根據(jù)《規(guī)則》進行督辦并提出改進工作的建議。

　　為了做好信訪與司法銜接，確保群眾的訴求不會掉入真空地帶，《規(guī)則》做了整體設(shè)計。一是明確對于已經(jīng)、正在或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決的訴求不適用分類處理。按照中央關(guān)于信訪與訴訟分離的相關(guān)文件要求，這些訴求會由司法機關(guān)依法處理。二是對可以通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議解決的信訪訴求先納入再甄別。按照《規(guī)則》第六條第二款規(guī)定，只要屬于行政機關(guān)法定職責(zé)范圍的事項，信訪人向行政機關(guān)提出，行政機關(guān)都要依法處理，不得以信訪人享有訴訟權(quán)利為由免除履行自身法定職責(zé)的義務(wù)。這些規(guī)定是銜接、周延的，確保了信訪群眾的訴求有人接、有人辦，不會出現(xiàn)真空地帶。

　　信訪部門不是“收發(fā)室”，信訪干部不是“旁觀者”

　　記者：實行分類處理后，信訪部門是不是無形中變成了“收發(fā)室”，信訪干部成了“旁觀者”，如何看待信訪部門在這項工作中的作用？

　　張恩璽：實行分類處理后，信訪部門并不是無事可做。信訪部門還要在5個方面發(fā)揮作用：一是依法分類處理的入口在信訪部門，對群眾提出的信訪訴求，信訪部門要做好登記、甄別，在規(guī)定期限內(nèi)轉(zhuǎn)送到有權(quán)處理機關(guān)處理。二是分流導(dǎo)入需要落實。對訴求解決途徑明確的，黨委政府專門信訪工作機構(gòu)可以提出分類處理的建議；職能部門信訪工作機構(gòu)要負責(zé)與訴求的具體辦理部門會商確定適用的法定途徑，實現(xiàn)準(zhǔn)確分流。三是分類處理不是一分了之，對涉及多個訴求、多個途徑、多個部門的疑難復(fù)雜信訪訴求要負責(zé)協(xié)調(diào)，提出解決方案和責(zé)任分工。四是對應(yīng)當(dāng)受理而未受理、錯誤適用法定途徑、未在規(guī)定期限內(nèi)處理等情形，信訪部門要負責(zé)督辦，提出改進工作的建議。五是對無法導(dǎo)入到其他法定途徑或者按依法履職處理的，信訪部門要負責(zé)兜底解決，比如歷史遺留問題、法律法規(guī)尚沒有明確規(guī)定的問題、政策調(diào)整產(chǎn)生的問題等，這些都是難啃的“硬骨頭”。這些工作沒有一定的法律專業(yè)素養(yǎng)和群眾工作水平是做不好的。因此，實行分類處理后，信訪部門并不是無事可做，而是任務(wù)更重了。